去年，全球近50%的卷烟销量产生于中国。近12年以来，中国成人吸烟率仅下降了14.2%，远低于全球中低收入国家下降的平均水平。同期，全球成人吸烟率在高收入国家下降了24%，在中低收入国家下降了28%。

28日，新探健康发展研究中心发布的《2023年中国控烟观察——民间视角》（下称“报告”）显示了上述信息。

根据“健康中国2030”规划纲要，到2030年，15岁以上人群吸烟率降至20%。“按照目前这个下降速度，实现健康中国2030年前述目标的难度较大。” 中国疾病预防控制中心控烟办公室原主任，新探健康发展研究中心副主任、研究员姜垣在报告发布会上提出担忧。

报告显示，在全球卷烟销量大幅度下降的趋势下，不论是从销量还是占比来看，中国都是不降反升。具体而言，与2003年相比，2023年全球卷烟销量下降了5.48%。我国2003年卷烟销量是17595亿支，2023年增加到24427亿支，增加了38.80%。如果在全球卷烟销量中把中国扣除，那么全球卷烟销量下降了26.44%。我国卷烟销量占全球销量比重从2003年的31.73%上升到2023年的47.18%。

图片来源：《2023年中国控烟观察——民间视角》

烟草税收是我国重要财政来源，在上个世纪90年代中期曾经达到了国家财政收入的11%。随着经济的发展，烟草税收一度降到国家财政收入的6.30%，后又上升到7%以上，目前，国家财政依赖烟草税收的比例不降反升。

图片来源：《2023年中国控烟观察——民间视角》

在姜垣看来，尽管烟草税收是我国政府重要财政来源，但烟草使用导致的直接及间接经济损失却不容小觑。

一项来自国家卫健委卫生发展研究中心研究员万泉的研究显示，2018年我国烟草相关疾病的经济负担总量为15214亿元，相当于同期GDP的1.7%，而同年烟草税收11556亿元，损失超过当年烟草税收。

另据国家卫健委和世界卫生组织共同发布的《中国吸烟危害健康报告2020》，我国吸烟人数超3亿，15岁及以上人群吸烟率为26.6%，烟草每年使我国超过100万人失去生命。

“中国居民近90%的死因是慢性非传染性疾病，我国居民死因顺位依次为心脑血管疾病、恶性肿瘤、呼吸系统疾病、糖尿病。这些疾病的增长都和烟草流行相关。如果不能快速有效遏制烟草流行等危险因素，慢性非传染性疾病的流行趋势难以改变。”前述控烟观察报告称。

以癌症为例，27日，国家卫健委发布“关于印发肺癌筛查与早诊早治方案（2024年版）和结直肠癌筛查与早诊早治方案（2024年版）”，其中提到，2022年我国新发肺癌病例106.06万例，占全部恶性肿瘤发病的22.0%；我国肺癌死亡病例73.33万例，占全部恶性肿瘤死亡的28.5%；肺癌发病率和死亡率分别为75.13/10万和51.94/10万，总体呈上升趋势。

根据该方案，“烟草暴露”是肺癌的主要危险因素之一。年龄大于等于50岁的群体中，如满足“吸烟包年数≥20包年，包括曾经吸烟≥20包年，但戒烟不足15年”或“与吸烟人群共同生活或同室工作≥20年”，均属于肺癌“高风险人群”。

“肺癌的诱发原因，涉及因素多种多样，但烟草流行是肺癌最大的致病因素。”首都医科大学宣武医院胸外科首席专家支修益在前述报告发布会上说。

他认为，中国如果不尽快进行全国性的控烟立法，到2030乃至2040年，中国肺癌的发病都不会出现拐点。“按照健康中国2030年的规划要求，成人吸烟率要从26.6％降到20％以下。过去，我们用了十年降了一个百分点。如今，我们需要用6年降5个百分点，如果没有全国控烟立法很难达到。”

当前，我国尚无全国性的控烟法律法规，控烟法条散见于《未成年人保护法》《广告法》《慈善法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律中。2014年，原国家卫生计生委起草了《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》，但时至今日，《公共场所控制吸烟条例》仍未正式出台。

报告梳理发现，2008到2021年间，全国一共有32个城市出台了专门的控烟相关法规，其中12个城市的控烟法规达到全面无烟，占全部城市八分之三。2021年后各地方的控烟法规多以文明行为条例或爱国卫生条例中部分条款出现，出台的专门控烟法规都不是全面无烟的。相较于前些年，立法速度减慢，立法质量下降。

中国政法大学法治政府研究院教授王青斌也认为，要警惕地方性立法重回审慎状态。“从近三年来的地方控烟立法情况来看，地方立法呈现出停滞的趋势，带‘控烟’的地方性法规仅3部，包括宿州、珠海和成都三地。这期间，尽管也有12个城市通过行政规范性文件，规范控烟的工作，但规范性文件有一个‘致命’的弱点，即不能规定处罚，这样控烟缺乏效力。”

王青斌还提到，甚至一些地方立法在禁止吸烟的范围方面出现了倒退的迹象。

比如，去年9月，某市人民政府按照《国家卫生城镇评审管理办法》和省爱卫办统一部署要求，起草《某市爱国卫生工作条例》(送审稿)并公开征求意见，有关控烟内容包括了禁烟范围、禁止向未成年人售烟(含电子烟)、无烟环境建设等方面的规定。该市烟草专卖局提出要缩小禁烟范围到省爱卫条例中较窄的禁烟范围，要把全国要求建设的“无烟学校”缩小到“无烟中小学”范围，要把“无烟环境”修改为“文明吸烟环境”。

根据我国与世界卫生组织签订的《烟草控制框架公约》，缔约方宜在适当的政府级别考虑有效的立法、实施、行政或其他措施，以保护所有人免于接触烟草烟雾。

如今，《烟草控制框架公约》在中国生效18年，至今由于种种原因，没有国家层面的公共场所控烟法律。报告对此提出呼吁，地方立法的行政成本高，效率低，且在有法规的城市，执法也存在种种配套人力经费等问题，当前，亟需将国家层面的控烟立法提上日程，并推动地方加强执法。

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吴斯旻

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